Rola regulacyjna EASA: zwiększanie bezpieczeństwa, ochrona środowiska i umożliwianie innowacji poprzez tworzenie przepisów prawa

Jako agencja regulacyjna, EASA odgrywa wiodącą rolę w „tworzeniu przepisów” w lotnictwie cywilnym – a więc w opracowywaniu przepisów regulacyjnych i zarządzaniu nimi.

Od czasu do czasu konieczne są zmiany w istniejących przepisach, a w niektórych przypadkach niezbędne jest nawet wprowadzenie nowych przepisów w celu utrzymania lub zwiększenia poziomu bezpieczeństwa:

• promowanie wyższych standardów środowiskowych lub
• umożliwienie bezpiecznej i zrównoważonej integracji nowych technologii lub innych innowacyjnych koncepcji.

Dobrym przykładem tego ostatniego punktu jest opinia EASA w sprawie innowacyjnej mobilności powietrznej, która pozwoliła wypełnić próżnię regulacyjną, z jaką mieliśmy do czynienia w przypadku tej nowatorskiej koncepcji. W opinii tej, opublikowanej w 2023 r., wprowadzono kompleksowy zestaw wymogów operacyjnych dotyczących pilotowanych elektrycznych taksówek powietrznych, obejmujących dziedziny z obszaru działań operacyjnych, licencjonowania załóg lotniczych i zasad dotyczących lotnictwa, zarządzania ruchem lotniczym, początkowej i ciągłej zdatności do lotu oraz dronów.

Czym jest opinia EASA, jak ją uzyskać i co się dzieje dalej? 

Proces tworzenia przepisów

Spójrzmy prawdzie w oczy – opracowywanie przepisów regulacyjnych może nie jest najbardziej ekscytującym aspektem lotnictwa, ale jest niezbędne, aby zapewnić bezpieczeństwo w tej dziedzinie.

Tworzenie przepisów to skomplikowany proces składający się z kilku etapów, które często trwają kilka miesięcy, a najczęściej lat. W proces ten zaangażowane są różne strony, w tym organy doradcze, eksperci, zainteresowane strony oraz, w wielu przypadkach, opinia publiczna.

Ważne jest, aby EASA słuchała osób posiadających specjalistyczną wiedzę oraz tych, których ta dziedzina dotyczy. Odbywa się to, w razie potrzeby, poprzez angażowanie ekspertów oraz zainteresowanych stron w opracowywanie wniosków regulacyjnych, zawsze konsultując wnioski regulacyjne z opinią publiczną lub z wybraną grupą zainteresowanych stron. W ten sposób obywatele i zainteresowane strony z sektora lotniczego mogą przedstawiać swoje opinie i uwagi oraz aktywnie uczestniczyć w tym procesie. 

Równie ważne jest, aby EASA podejmowała przejrzyste działania co do tego, z kim współpracuje przy opracowywaniu wniosków regulacyjnych, jak również jakie uwagi podczas konsultacji miały wpływ na ostateczny kształt przepisów regulacyjnych i w jaki sposób się to dokonało. Dlatego podczas finalizacji procesu regulacyjnego EASA przekazuje te informacje.
Ostateczne zatwierdzenie przepisów leży w gestii Komisji Europejskiej („prawo twarde”) lub EASA („prawo miękkie”). 

Kilka najważniejszych informacji:

• Bezpieczeństwo jest zawsze najważniejsze: Utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w lotnictwie jest dla EASA kwestią niepodlegającą dyskusji. Proponując nowe przepisy lub zmiany do nich, EASA zawsze gwarantuje, że poziom bezpieczeństwa będzie co najmniej tak wysoki, jak w przypadku obecnych norm. 
• Nowe przepisy nie powstają w próżni: każdy nowy przepis lub jego zmiana są wyjaśnione, potrzeba ich wprowadzenia jest uzasadniona, skutki są oceniane, a cały proces jest przejrzysty dla podmiotów, które będą musiały stosować te przepisy.  
   

 

Początki tworzenia przepisów 
 

Program tworzenia przepisów w Agencji jest opublikowany w europejskim planie bezpieczeństwa lotniczego (EPAS), który co najmniej raz w roku podlega aktualizacji. EPAS to biblia bezpieczeństwa lotniczego – identyfikuje główne zagrożenia dla bezpieczeństwa i inne kwestie wpływające na europejski system bezpieczeństwa lotniczego oraz określa działania niezbędne do złagodzenia tych zagrożeń. Jednym z takich działań łagodzących może być rozpoczęcie procedury opracowywania przepisów.

Procedura opracowywania przepisów (ani żadne inne działanie podejmowane w EPAS) nie pojawia się w EPAS niespodziewanie.  Poprzedza je dogłębna ocena np. zagrożenia bezpieczeństwa oraz tego, czy i w jaki sposób konieczna jest interwencja EASA.

Gdy nadchodzi czas na rozpoczęcie procedury opracowywania przepisów, jak wskazano w EPAS, EASA informuje opinię publiczną, że nadszedł moment zainicjowania tej procedury i publikuje warunki jej realizacji. Umożliwia to na przykład zainteresowanym stronom przygotowanie się do wyrażenia opinii.

Warunki procedury wyznaczają grunt pod realizację procedury opracowywania przepisów: wyjaśniają powody („dlaczego”) leżące u podstaw tworzenia przepisów oraz metody pracy, które EASA zastosuje w procesie tworzenia przepisów („jak”).

W wyjątkowych przypadkach można rozpocząć tworzenie przepisów, nawet jeśli nie jest ono opisane w najnowszym wydaniu EPAS. Następnie, jeszcze przed rozpoczęciem procedury, dyrektor wykonawczy EASA konsultuje się z Komisją Europejską i organami doradczymi EASA. Procedurę uwzględnia się wówczas w kolejnej aktualizacji EPAS.

EASA przygotowuje pierwszą wersję przepisów regulacyjnych, w razie potrzeby przy wsparciu ekspertów zewnętrznych, takich jak organy doradcze Agencji lub zainteresowane strony.

Projekt przepisów regulacyjnych może zawierać jeden lub więcej z poniższych elementów:

• projekty rozporządzeń;
• projekt akceptowalnych sposobów spełnienia wymagań;
• projekt wytycznych;
• projekt specyfikacji certyfikacyjnych;
• projekt szczegółowych specyfikacji.

(Wyjaśnienia dotyczące akceptowalnych sposobów spełnienia wymagań, wytycznych, specyfikacji certyfikacyjnychoraz szczegółowych specyfikacji można znaleźć na końcu tego artykułu). 

EASA konsultuje każdy projekt przepisów regulacyjnych w formie zawiadomienia o proponowanych zmianach, aby zebrać opinie szerszego grona zainteresowanych stron i w razie potrzeby odpowiednio zmienić wstępny projekt wniosku przed wydaniem ostatecznej wersji przepisów regulacyjnych.

W zależności od tematu i dziedziny regulacyjnej oraz zainteresowanych stron, EASA dociera do szerokiej opinii publicznej lub kieruje swój przekaz do wybranych grup swoich organów doradczych lub innych zainteresowanych stron.

Każde zawiadomienie o proponowanych zmianach zawiera również część wyjaśniającą, która opisuje:

• w jaki sposób opracowano przepisy regulacyjne;
• dlaczego podjęto decyzję o uregulowaniu tej kwestii;
• ocenę skutków (z perspektywy społecznej, gospodarczej, środowiskowej i z punktu widzenia proporcjonalności);
• wyjaśnienie, w jaki sposób wniosek ma na celu zmniejszenie zagrożenia bezpieczeństwa lub rozwiązanie innych kwestii, które przyczyniły się do zainicjowania procedury tworzenia przepisów.

Jeśli chodzi o „prawo twarde”, po uwzględnieniu uwag otrzymanych na etapie konsultacji, EASA wydaje ostateczny projekt przepisów regulacyjnych w formie opinii. Opinia EASA to oficjalna publikacja przedłożona Komisji Europejskiej, zawierająca propozycje nowych przepisów lub zmian do nich. Zawiera ona również część wyjaśniającą i opisuje, które uwagi EASA otrzymała podczas konsultacji w sprawie zawiadomienia o proponowanych zmianach oraz w jaki sposób zostały one uwzględnione.

Po opublikowaniu opinii przez EASA rozpoczyna się proces legislacyjny w Komisji Europejskiej, a więc dalej przebiega poza zakresem działalności EASA. Komisja Europejska podejmuje decyzję, czy zmienić lub wydać rozporządzenia w oparciu o treść opinii EASA. W tym procesie Komisja Europejska angażuje również państwa członkowskie UE w formie wysłuchań w komisjach lub w grupach ekspertów. Po przyjęciu nowe lub zmienione rozporządzenia są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i wchodzą w życie zwykle po 20 dniach. Może jednak mieć miejsce okres przejściowy, w którym nowe wymogi zaczną obowiązywać później.

Jeśli chodzi o „prawo miękkie”, po rozważeniu uwag otrzymanych na etapie konsultacji, EASA wydaje ostateczne przepisy regulacyjne w formie decyzji dyrektora wykonawczego EASA. W przypadku gdy takie prawo miękkie jest związane z trwającym w Komisji procesem legislacyjnym, np. w odniesieniu do akceptowalnych sposobów spełnienia wymagań, które są wprowadzane przez Komisję do rozporządzenia, jak opisano powyżej, EASA wydaje decyzję dopiero po przyjęciu nowych lub zmienionych rozporządzeń i opublikowaniu ich w Dzienniku Urzędowym UE. Decyzja EASA w sprawie „prawa miękkiego” jest publikowana w oficjalnej publikacji EASA (tj. na stronie internetowej EASA).